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关于泰山区人口老龄化问题的思考研究

根据联合国有关规定,一个国家65岁以上的老年人在总人口中所占比例超过7%,或60岁以上的人口超过10%,就被称为“老年型”国家。2005年,泰安市泰山区正式进入老龄化社会。9月份,泰山区老龄办会同区人力资源和社会保障局、区民政局等有关部门,组织力量对老年人社会保障、社会救助、生活状况等内容进行了全面调查。调查范围和对象主要是辖区7个街道镇、197个社区(村)自管的60岁以上的老年人和55-59岁准老年人。内容涉及老年人年龄、人口分布、收入情况、居住情况、身体状况、医疗保险及老有所为等8个大项、56个小项。为保证调查内容全面真实,制定发放了《泰山区老龄事业报表》和《泰山区老年人基本生活情况调查表》,以社区(村)为单位统计填报。在认真统计汇总、收集研究相关资料的基础上,形成如下调研报告。

一、泰山区人口老龄化现状特点及问题影响

泰山区自管60岁以上老年人5.94万人,占自管总人口17%,其中农村老年人3.62万人,城镇老年人2.32万人。按年龄分布为:65岁以上3.902万人、70岁以上2.24万人、80岁以上的有9260人、90岁以上1077人、100岁以上35人。从最新调查数据看,全区人口老龄化进程已呈现速度快、增量大、负担重、集中于农村等特征,主要特点是:    

(一)人口老龄化发展速度快2011年至2016年,泰山区总人口呈现微负增长趋势,但老年人口增加1.28万,平均年增长5.12%,老龄化的发展呈逐步加快态势。

(二)人口老龄化发展不均衡。分析在59400名老年人中,60-70岁老年人有37000人,占老年人数的62.3%,80岁以上的占15.6%,低龄老人为主体;城镇老年人口23200人、占39%,农村老年人口36200人,占61%,高于城镇22个百分点,农村老龄化程度更加严重;男性25170人,女性34230人,比例为1:1.36,女性占57.63%,女性老龄人口占比加大。目前,特别是农村老年人,虽然他们勤劳一生,老年后仍继续为照顾整个家庭“操心”,又要为家庭的生计而“出力”,多数从事种植养殖业、劳务,而从事高附加值和科技服务的少。       

(三)传统养老模式受冲击。根据调查,依靠子女赡养的60岁以上老年人有352670人,占被调查老年人的55%。但是从被调查的55-59岁的准老年人情况看,享受子女赡养费的有2998人,占被调查准老年人的17.71%,表明家庭规模小型化直接导致其原本的代际支持、养老功能呈现逐步弱化趋势。

(四)服务专业人员缺口大。汇总结果,有76个社区(村)需要专业护理人员、66个社区(村)需要专业心理咨询人员、34个社区(村)需要专业法律咨询人员、46个社区(村)需要专业营养师、42个社区(村)需要全科医生、30个社区(村)需要小时工和志愿者,但从现在前来就职登记来看,所需专业人员普遍不足。

人口的老龄化问题,对泰山区经济社会发展产生着越来越重要的影响。一是养老保障负担日益沉重。财政对基本养老保险的补贴支出攀升,离休、退休、退职费用也呈现连年猛增的趋势。政府、企业、社会都已经感到养老保障方面的压力正在显著加大。二是老年人医疗卫生消费支出的压力越来越大。从医药费支出情况看,60岁以上老年人年支出医药费在1000元以下的,占老年人总数的65.73%,但66—79岁年龄段老年人医药费支出比重较大。据测算,老年人消费的医疗卫生资源一般是其他人群的3-5倍。基本医疗保险基金支出增长速度比基金收入增长快3.5个百分点。基本医疗保险基金支出之所以高速增长,人口迅速老龄化是重要原因之一。三是为老社会服务的需求迅速膨胀。目前,老年人口的高龄化、老年人家庭空巢化趋势比较明显。加上老年人中的病残人口,需要照料服务的需求数量是很大的,而现有社会服务的发展相对滞后,未富先老的国情,使得面临着养老保障和医疗保障水平不高、养老服务投入不足、老人自身支付能力不强影响服务获得性。四是与城市相比,解决农村老龄问题的压力更大。老年人口的61%分布在农村,缺乏稳定的收入来源,且收入水平低于城镇,精神文化生活单调,农民的养老、医疗社会保障有待加强。

二、近几年应对老龄化的经验做法

(一)强化组织领导,健全七项保障制度近年来,认真贯彻执行中央、省、市老龄工作方针政策,一直将老龄工作列入重要工作日程,定期研究解决工作中的难题,牢固树立“政府倡导、市场助力”的理念,充分整合、利用社会资源,不断探索创新,加快建立社会养老服务体系和发展老年服务产业。区级成立老龄工作委员会,街道、镇、区直部门及社区(村)也成立相应老龄工作委员会,形成了横向到边、纵向到底三级联动的老龄工作网络,为老龄事业顺利发展提供了坚强的组织保障。一是养老保险制度。泰山区统筹考虑农村、企业等不同层次,全面建立起以基本养老、基本医疗、失业、工伤、生育五项社会保险为主要支撑的社会保险保障制度,实现了全民社会保险保障的全面覆盖。二是最低生活保障制度。城乡特困老年家庭优先纳入了低保范围,有4253人次的老年人享受了最低生活保障。农村五保老人实行了供养经费“四级联保”制度,按集中供养年人均2600元、分散供养年人均1600元的标准发放;对分散居住的“三无”老人,按最低生活保障全额保障分类施保379元。三是社会救助制度。设立“泰山区特困老年人救助基金”,对全区无劳动能力、无经济收入、病残、高龄及需要救助的老年人实施社会救助。自实施以来,已累计救助特困老年人2600余人,支出70余万元。四是高龄老人生活补贴制度2009年开始建立高龄老人生活补贴制度,为90—99岁无离退休金的老年人每人每月发放30元的生活补贴金,百岁以上老年人给予每人每月200元长寿补贴金。2012年7月起调高了发放范围和标准, 所有90—99岁老年人均享受每月60元高龄补贴,百岁补贴调高到每月300元。“十二五”期间共发放280万元。2016年,为1500余名老人发放高龄补贴108万元。五是农村合作医疗减免优惠和健康查体免费制度。推行老年人新型农村合作医疗减免优惠制度,全区已有65个社区(村)为16671位老人减免费用近17万元。泰山区所有医疗服务网点除免除老年人的就医挂号费外,还实行了老年人免费健康查体制度,每年政府投入450余万元为65岁老年人查体,并建立健康档案,查体率达到66%以上、建档率达到100%。六是生活补贴制度。泰山区有57个社区(村)为1.2万余老年人发放生活补贴,年补贴1953万元;24个社区(村)实行了失地农民养老补贴,受益老人达3023人,年支出109万元。七是意外伤害险保险制度。实施“银龄安康”工程,并将子女每年为老人购买意外伤害保险作为一项硬性规定纳入《赡养老人协议书》,有3万余老人签订了新版家庭赡养协议,签协议率达95%以上,“银龄安康”保险投保率达到40%,有效地提高了广大老年人抵御风险的能力。 

(二)整合资源创新模式,推进服务体系建设。泰山区委、区政府相继制定出台了《关于加强城市社区日间照料中心建设的实施意见》、《关于建立政府购买居家养老服务工作的意见》、《关于加快社会养老服务体系建设的意见》等一系列文件和相关政策,依托社区建设,逐步探索建立了以“居家养老为基础,社区服务为依托,机构养老服务为补充、社会各界广泛参与”的社会养老服务体系新模式。一是政府买单购买服务。自2012年以来,区政府针对不同群体探索购买社会力量服务。先后为1500名特困老年人免费发放具有GPS定位功能的“一家通”手机;为877名70岁以上城乡低保老年人,每位老人发放价值200元的居家养老服务券;为40名失业妇女开展了初级养老护理员培训活动;为500余名困难群众提供了“福利夕阳红”等康复保健服务。2015年向泰山养老护理协会购买了为全区138名60岁以上城镇“三无”、空巢、独居老人提供一周一次生活照料、一季一次的家政服务;全区201名失能、半失能群众享受一月一次康复保健;为全区43名孤儿及困境儿童开展暑假爱心陪伴服务和“12349”泰山区居家养老服务信息中心运营服务。五年来,区政府购买服务累计投入资金180万元,受益群众达4600余人。二是服务机构增量扩规。全区目前已建成区级养老服务信息中心1家;敬老院4家,床位260张;老年公寓4 家,床位近500张;街道(镇)养老服务中心6家,床位772张;城市社区老年人日间照料中心37家,床位913张;农村幸福院16家,床位488张。每千名老人拥有床位达50张。全区建文化大厦和老年大学2所,文化站、文化书屋126个,老年人活动室146处,卫生室48个,居民医疗服务网点32个,各种便民利民的商业服务网点 669个。逐步建立了具备居家养老服务、三级“互联互通”和民政业务咨询三大功能的“12349”泰山区居家养老服务信息中心。信息中心采取“政府主导、社会化运作”的方式,整合志愿者、社会组织、加盟商以及卫生医疗等361家机构,汇集服务人员4000余人,为全区60岁以上老人提供理发、洗澡、陪护、送餐、拆洗被褥、精神慰藉等无偿、低偿、有偿、志愿服务4大类、30多服务项目。三是健全组织整合资源。完善以社区居委会为依托的居民互助小组,实行党员联户、村(居)干部包户,开展为优抚对象、高龄老人、无子女老人、病残老人服务。近几年,共组建居民互助小组148个,参与村(居)民互助和党员联户的达1600余人。按照“社会协同、公众参与”的原则和“合众人之力、聚社会资源、传孝行之道”的思路,开拓创新,逐步探索了“以专业服务队伍为主、志愿者队伍为辅、爱心企业为补充、社会组织广泛参与”的养老服务协同机制,通过在“12349”居家养老服务信息中心注册,动员更多的服务队伍加入到为老服务中来,为老人提供各类专业化服务。目前,专业化养老服务社会组织132家、 “助力夕阳红”企业147家,为给老年人提供更加全面、周到的服务,推动养老事业发展奠定了基础。

(三)完善设施丰富生活,建章立制维护权益。区级建有泰山文化大厦和老年大学。文化大厦总投资7000万元,建筑面积1.6万平方米,分图书馆和文化馆两大部分。图书馆全天免费对外开放,已成为群众特别是老年人读书学习的乐园。泰山区老年大学开设:医学保健、书法、山水、花鸟、舞蹈、合唱、太极拳、葫芦丝、摄影、二胡、瑜伽等十一个专业,满足了中老年同志求知、求乐、求为的需求,赢得了社会的广泛赞誉。7个街道镇全部建成高标准综合文化站,内部设施齐全,功能完备,达到全市领先水平。社区(村)开展了星级文化中心(大院)创建和农家书屋建设活动。其中重点打造了五星级文化中心(大院)59个、四星级32个;并利用两年时间在全市率先完成农家书屋建设工程,实现了7个街道镇、126个行政村全覆盖。全区老年人文化体育活动场所达到394个,建筑面积达到13760平米。区老年体协成立了11个工作委员会,在泰城设立了20处老年体育辅导站,开展了20多项适应老年人的体育项目。全区成立了50余支文体队伍,参与文体活动的老年人已达8800多人。其中城区参与文体活动的老年人已达4600多人,占城区老年人的38%,农村4200余人,占农村老年人的16%。泰山区建立老年人接访制度。无论是来人还是来电话咨询,都明确了工作人员负责,实行来访接谈记录,处结时签字备案。建立老年人法律援助制度。老年人因经济困难、无力支付律师费用的,不论是刑事还是民事、经济诉讼案件都提供法律援助。同时,区人民法院对涉及老年人的赡养费、医疗费等案件均实行法律救助,并且实行单位代扣、集体支付、定期执行相结合的涉老案件执行办法。建立三级服务体制度。区司法局法律援助中心设立了老年人法律援助接待室;人民法院设立了执法联络员,在处乡镇老龄委办公室和司法所联合成立了法律服务联络室,增挂了“老年人权益维护岗”牌子,配备了专兼职法律服务工作人员,定员定时接访,负责老年人的法律咨询及调解事项,各村、社区老工委都成立了民事调解组,主要负责处理老年人与子女或其它人员日常生活中的纠纷。村、社区设立法律援助联络点,进一步增强老年人法律援助工作的针对性和时效性,力求使老年人被动维权向主动维权转变、事后维权向事前维权转变。近年来,区法律援助中心先后办理各类涉及老年人维权的法律援助案件50余件,案件类型涉及:赡养、继承、人身损害赔偿、交通事故赔偿、劳动争议、医保、房屋返还纠纷、公证等,为老年人提供各类咨询1000多人次,实际受益老年人达120多人。建立宣传教育制度。根据老年人特点,充分利用法制宣传日、特别是“老年节”等节假日开展法律援助“进农村”、“进社区”专项活动,邀请法律援助律师进社区开设讲座,以案说法,传播与老年人权益保障有关的法律知识,提高老年人的自我防范意识和依法维护自身合法权益的能力。岱庙街道花园社区、泰山区法院先后获得“山东省老年人公益维权服务示范站”命名。

三、对策与建议

养老问题不仅是社会问题,更是经济问题。人口老龄化是社会发展的必然,各级老龄系统党组织必需高度重视,要认真学习贯彻落实习近平总书记关于加强老龄工作的重要指示和在中央政治局第三十次集体学习时的重要讲话精神,坚持党委领导政府主导、坚持老龄事业与经济社会发展相适应的工作方针,正确认识和对待人口老龄化问题,统筹城乡老龄事业协调发展,积极应对人口老龄化,加快建立社会养老服务体系和发展老年服务产业。

(一)动员全社会力量,转变观念,实现幸福和谐老龄化。一是形成社会合力。应对老龄化,是全社会的共同责任。政府、家庭和社会组织都要积极努力。政府的责任是提供基本制度保障,包括法律法规建设和建立基本养老金、医疗保障以及相关老年服务制度体系;家庭是社会组织的基础,也是确保老年人幸福的基石,所有社会成员特别是年轻一代,都有养老敬老的责任和义务;除此之外,也要积极发挥社会力量的作用,倡导和鼓励社会互助,积极发挥各种社会组织以及邻里之间在养老敬老助老方面的功能。二是切实转变观念。虽然老龄化会对经济和社会发展带来很多挑战,但也要看到老龄化是“福”,让社会成员越来越健康长寿是经济和社会发展的重要目标和社会进步的标志。同时还要认识到,老年人是财富,他们是家庭和社会和谐的重要纽带,他们有丰富的知识和经验,在家庭教育中起着潜移默化作用和对社会成员起着言传身教带动作用,随着技术进步和信息化发展,他们在财富创造方面也能够发挥重要作用。三是抓住机遇,促进老龄产业发展。随着老龄化发展,老年群体会逐步成为最重要的消费群体,在很多领域甚至会主导消费市场。在政府提供基本保障的同时,很多个性化服务需求可以充分发挥民间资本、市场力量来提供,这也是不少发达国家的成功经验。因此,要引导和鼓励企业开发生产适用对路的各种老年用品,优先发展养老护理、康复保健、社区服务和老年特殊用品等产业。要通过完善政策体系,动员全社会力量,促进资源合理配置,不断发展和完善老年服务业和老龄产业,实现健康老龄化的需要,同时促进相关产业的大力发展和经济的稳定增长,更好地满足老年人养老服务需求。

(二)切实完善养老、医疗保障等相关领域制度,增强政策合力。近年来,随着全国老龄化进程不断加速以及经济社会发展水平的稳步提升,更好地为老年人开展服务、改善老年人生活质量等议题,越来越受到各级政府及社会公众的普遍重视,从中央到地方也陆续出台了一系列为老年人服务的政策法规。一是健全社会养老服务体系。立足实际,建立养老服务资金投入长效机制,适当提高公共财政投入比例,保证经济发展水平和老年人口的增长比例相适应,并形成制度化、规范化、常态化。一是加大对社会养老服务机构的扶持力度。有的放矢地对住养、居家养老等服务机构项目持续投入专项资金;鼓励、支持、引导社会力量兴办多形式、多层次、社会化养老服务机构,特别是发展医养一体相结合的养老机构。加强养老机构的规范化建设,不断地改善养老机构设施条件,逐步提高居养水平。二是大力发展居家养老服务网络。依托“12349”泰山区居家养老服务信息平台,整合社区卫生、文化、体育等资源,将区域性居家养老服务中心建成集便民服务、信息管理、资源调配于一体的枢纽型居家养老服务机构,与社区(村)居家养老服务站点一起,形成分层设置、功能完善、服务优良的居家养老服务网络,全面形成居家养老20分钟服务圈。三是大力发展居家养老服务组织。通过政府补助、购买服务、协调指导、评估认证等方式,鼓励社会力量举办居家养老服务专业机构和企业,上门为居家老年人提供助餐、助浴、助洁、助急等定制服务。四是加强养老服务职业培训,推进养老专业人才队伍建设。对养老服务业从业人员,应加强技能培训和职业道德教育,逐步实现养老服务队伍专业化。对养老服务从业人员就业、再就业给予政策扶持,不断提高养老服务从业人员待遇。逐步形成服务内容多元化、服务队伍专业化、服务制度规范化的养老服务格局。二是健全老年医疗保障体系。加强城乡医疗卫生服务体系建设,加快发展康复护理机构,满足老年人多样化医疗卫生需求。推进医养结合,鼓励和引导基层医疗卫生机构转变服务模式,主动为长期卧床、70岁以上和独居等行动不便的老年人提供上门服务,开设家庭病床。建立社区卫生服务机构与老年人家庭医疗契约服务关系,为老年人建立健康档案,开展上门诊治、健康查体、保健咨询等优先优惠服务。指定综合医院作为老年病防治中心,设立老年门诊和老年护理专科,采用更加方便老年人治病的医疗方式,便利于老人看病。加强老年健康教育,提高老年人自我保健能力,促进健康老龄化。三是健全老有所为管理服务机制。一是坚持“共建、共享、共融”理念,建立健全管理服务机制。各街道、镇建立健全老年人才档案库,将辖区内老年人的专业特长和阅历进行记录,并按职业划分专业小组,举办各种形式的老年人才交流活动。加强老年科技工作者协会、老年教育工作者协会等老年人才社团和银龄爱心志愿团等老年志愿者组织建设,开展多种形式的老有所为活动,充分发挥老年人在经济社会发展中的重要作用。二是完善老年文化体育设施,丰富文化惠民活动。引导、支持老年人建立群众性文化、体育活动组织,加强各级老年文艺协会、老年体育协会等老年文体组织及文体骨干队伍建设,重点扶持培养一批在全市乃至全省有影响的老年文艺、体育团体。把老年文化活动列入群众性文化活动的重要内容,组织引导老年人开展有益于身心健康、丰富多彩的文体活动,不断丰富老年人的精神文化生活。三是加强科普教育,开展老年人心理关爱服务。建立老年人心理服务组织,培养心理服务专业人员,设立老年人聊天、心理咨询等服务场所,为老年人提供心理疏导服务。四是健全老年维权体系。完善老年法规政策体系和工作机制,加大涉老行政执法力度,全面落实老年人的各项待遇。健全老年司法救助、法律援助等制度,加大对侵犯老年人合法权益行为的惩处力度。公安司法机关对侵害老年人合法权益案件要优先立案、优先办理,依法严厉打击针对老年人的各种违法犯罪行为。

(三)加强领导和宣传工作,弘扬中国尊老重老爱老的优良传统。面对人口老龄化的紧迫性,各级党委和政府对老龄工作只能加强。一是加强对老龄工作的领导。健全政府的老龄事务管理机构体系,理顺老龄工作管理系统的体制,将老龄工作纳入到重要议事日程。充实老龄专职工作人员,加强对老年人工作的管理、教育和服务,形成推动老龄事业发展的合力。二是加大对老龄工作宣传力度。充分利用广播电视、报刊、网络等媒体,广泛开展人口老龄化国情教育、老龄政策法规教育,引导老年人增强自尊、自立、自强的自爱意识,发挥好老年人老骥伏枥、老当益壮作用,做出新贡献。提高全社会对老年人关爱意识和对老龄事业关注、参与热情,营造老龄事业发展的舆论氛围。倡导尊老敬老的优良传统美德,我们不仅要继承,更要不断发扬光大,建设具有民族特色、时代特征的孝亲敬老文化。三是加强调查研究。深入为老服务实际开展综合性的调查研究,提出意见和建议,为党委、政府制定决策提供科学的依据,不断增强老龄政策的针对性、协调性、系统性,实现“老有所养、老有所医、老有所学、老有所教、老有所乐、老有所为”的目标,促进老龄事业全面协调可持续发展。

      泰安市泰山区老龄办副主任  吴宝军  刘令智

 
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